行政区划版图是行政区域的空间表现形式，是政府施政管理与社会经济活动的基本载体，具有牵一发而动全身的敏感性。其中“飞地”问题是政区版图中最特殊的一类，现在就讲一讲我国行政区域中的“飞地”问题，以及如何更好地调整处理分析。

一、“飞地”释义及源流

“飞地”也称“插花地”或“被包围版图”，是指某个行政区域在另一行政区域内拥有的小块领地，与本土不相毗连。飞地作为一个地理区域，具有下列特征。一是它同政区行政中心所在的本土一样，是一个政区权属不可分割的一部分，是地方行政权力空间投影的组成部分。二是飞地同本土在空间上具有不连续性，是一个独立的地域单元。三是飞地同本土的联系，一定要经过其它行政区域境内。例如，地处北京、天津两中央直辖市政区环围之中的河北省廊坊市的香河县、大厂回族自治县、三河市，就是河北省在京、津两市间的一块飞地。

我国行政区域中“飞地”的出现，确切年代尚难定论，但其历史则由来已久。《礼记·礼运》称：“大夫有采以处其子孙”。“采”亦叫“采地”，即卿大夫所封食邑。《汉书·刑法志》云“此卿大夫采地之大者也”，注，“采，官也；因官食地，故曰采地”。据此可知，早在西周，春秋时代，天子诸侯所属的高级长官，在“莫非王土”的天子诸侯所领的版图上，卿大夫的“采地”，可以视其为中央在地方政权都、鄙、乡政区范围内的“飞地”，可以说开我国行政区域中“飞地”之先河。从我国的郡、县行政区划诞生于春秋之际，到春秋后期各国把县制逐渐推行到内地的史实作分析，郡、县行政区划的推行与实施，封建统治者的争土霸界和画地为牢，必然涉及到县界郡界的犬牙交错，于此产生插花飞地便有可能成为事实。嗣后，中国历史上，三国时开始出现遥领、虚封的州、郡，以及东晋、南北朝之际的侨置郡县，都在一定程度上延伸和拓展了“飞地”的构成。唐宋元明清，是我国封建社会中央集权炉火纯青的时代，县、乡地方行政区划的设置与管理更为完备，“插花飞地”沿袭相增，一直影响到中国历史的近现代。例如，四川省甘孜藏族自治州的新龙县，明代于此设立土司制度，由中央册封土司分而治之；清朝年间，新龙被清王朝赏给西藏地方政府管理，成为四川境内的一块“飞地”，长达46年之久。

当今，我国行政区域中的“飞地”，大多是历史上遗留下来的。建国以来出现的一些“飞地”，有的是行政区域边界调整的结果，有的是基于发挥资源和地缘优势、建设区域性工矿中心而为之。

“飞地”这一特殊的行政、地理情状，随着社会的进步与发展，地方行政管理功能需要不断提高的基本要求，其弊端日渐突出地显现出来，诸如：在治安管理上容易成为落弱地域，在邮政通讯上导致邮码、区号排序混乱，在经济一体化上囿于行政隶属不同而协调难度大，在发展市场经济上“飞地”梗塞导致地方主义。所以，因地制宜、审时度势地解决我国现行行政区域中的“飞地”问题势在必行，确有必要，而且也是可行的。

二、全国“飞地”的现状

“飞地”的空间表现形式，以其地望坐标为标志。如果说我国面积最大的十个飞地，那就必须区分省级飞地，还是地级或县级飞地了。如果不论省级或地级飞地，那我国面积最大的五个飞地分别是:全国第一大飞地为青海省海西蒙古族藏族自治州格尔木市唐古拉山镇，面积4.78万平方公里，唐古拉山镇被玉树藏族自治州给隔开成为了格尔木市的飞地，4.78万平方千米。

全国第二大飞地是新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州东四县市（包括阜康市、吉木萨尔县、奇台县、木垒哈萨克自治县)，飞地面积达到4.7万平方公里，由于原属于昌吉州的米泉市合并到乌鲁木齐市后，乌鲁木齐市便把昌吉回族自治州分成了东西两半，而昌吉回族自治州的州府昌吉市在西边较小的那块上。

全国面积第三大飞地是甘肃省肃北蒙古族自治县马鬃山镇，该飞地面积达到了3.8万平方公里，该镇位于中蒙边界，被玉门市、金塔县、瓜州县隔开成为了飞地。全国面积第四大飞地是新疆维吾尔自治区阿克苏市飞地，面积约平方公里，该飞地是由于新疆兵团第一师阿拉尔市建市后，阿克苏市的南部塔克拉玛干沙漠部分就被阿拉尔市分割开成为了飞地。全国面积第五大飞地是甘肃省肃南裕固族自治县皇城镇、明花乡、马蹄藏族乡的南城子村，其中皇城镇平方公里，明花乡平方公里，这些飞地几乎是荒漠或草原。迄今为止，我国行政区域中的飞地，以省、县、市三个政区级别为载体，大致可分类归纳为以下8种类别。

(一)省级政区中的飞地

1.省级政区中的整县“飞地”。如河北省地处北京、天津两个直辖市环抱之中的香河县、大厂回族自治县、三河市（县级），原本与河北省其他政区相连，年1月2日天津恢复为中央直辖市后，年7月将河北省的蓟县、宝坻、武清、静海、宁河5县划归天津市管辖，这一政区变更，使香、大、三3县被支离出来，遂成为河北省“吊飞”在京、津夹合之中的整县市“飞地”，其面积共平方公里（香河平方公里、大厂平方公里、三河平方公里）。

2.省级政区中的零星“飞地”。如河南省淅川县荆紫关镇管辖的石槽沟村，处在湖北省郧县白浪镇心腹地带，该村长约1.5公里、宽0.5公里，独处于湖北的会沟、寺沟和东沟、大峪沟包围之中，距河南淅川县荆紫关镇12公里。这块省际间的零星“飞地”上的主人，据地方史料记载，是历史上为避战乱而由河南内乡贾沟南迁到此的村民。

又比如湖南地级怀化市有一块贵州省的省级飞地，这是湖南省范围最大的省级飞地。这块飞地位于怀化市会同县和靖州县包围着区域，属于贵州省黔东南苗族侗族自治州天柱县的一个乡镇——地湖乡，被怀化市会同县的广坪镇、地灵乡和靖州县的大堡子镇、坳上镇包围着。

(二)县级政区中的飞地

3.县级政区中的整块乡（镇）“飞地”。如甘肃省卓尼县的新堡、洮砚、柏林三个乡，插花在临潭县、岷县、漳县、渭源县之间，与该县主体呈东西遥望之势。再如，湖北省宜昌市夷陵区管辖的艾家镇，其与区域主体分离，独处长江左岸，镇域周边为宜昌市红花套镇、宜昌市伍家岗区所环围。造成这种状况，因宜昌市扩大政区范围，由宜昌市夷陵区域析置宜昌市辖的伍家岗区所致。

4.县级政区中的片块“飞地”。如贵州省水城县，在其相邻的威宁彝族苗族自治县境内有一块飞地，地图上注记有“二塘”、“大湾”等聚落点。又如，陕西省永寿县有一块飞地镶嵌在乾县、扶风县和麟游县3县交汇之域，该飞地约占全县总面积(平方公里)的1/7；这一飞地居于永寿县治以南，其上以店头镇为最大集镇，另有苏家塬、庄河、樊家堡、仪井、樊家河、王家庄、徐家塬等居民聚落。

5.县级政区中的零星“飞地”。如湖北省房县有一面积很小的插花地，处于保康县境的北部边陲，在保康县地图上将这弹丸之地注明为“属房县”，居民点标记为“珠藏洞”。另外，县级政区中跨省的零星飞地，也不乏其例。江西省武宁县境北部有一居民点，地图上标记为“港口”，其下用括号注记“（属三源乡）”，查对分县地图，三源乡属湖北省通山县，“港口”其地乃湖北通山县三源乡在江西省武宁县的一块零星飞地。

再如，江苏省溧水区有一面积很小的飞地，插花在安徽省当涂县东部边境的石臼湖北岸，在1:的比例尺地图上未标注地名，但注记有“属江苏省溧水区”字样。

(三)市级政区中的飞地

6.市属行政型的县级区“飞地”。如河北省邯郸市的峰峰矿区，是市辖的4个县级区（邯山、丛台、复兴、峰峰矿）之一，面积km，其与邯郸市3个连片城区，中间隔着磁县和原邯郸县(年9月30日，国务院同意撤销邯郸县，原邯郸县下辖地区分别划归邯山区和丛台区，邯郸县至此废除)两县的地域，平面直线间距约30公里。

7.市属地域型的片块“飞地”。如新疆维吾尔自治区克拉玛依市的“独山子”片块飞地，它的出现由行政区划调整所致。其大略演变过程是：随着石油开采业的发展，国家于年批准成立县级的克拉玛依市，市区范围由独山子、克拉玛依、乌尔禾这一从南到北的带形区域组成，本为地域相连的整体，后因奎屯市的成立（年9月从克拉玛依市析置奎屯市行政建制），独山子被“切断”，整个市域被分离而形成一块“飞地”。再如青海省格尔木市，由柴达木盆地中南部和唐古拉山地区两块互不相连的区域组成，面积广达平方公里，柴达木盆地所在的地域版块为行政中心和城区所在；而面积达5万余平方公里的唐古拉山地区域，西、南与西藏自治区毗邻，北、东被玉树藏族自治州相隔，是目前全国市级行政区域中面积最大、与政区母体距离最远的“飞地”。

8.设区城市中的零星“飞地”。据年1月20日《楚天都市报》所载《武汉着手解决“插花”地带》一文称：武汉市多年来悬而未决的“插花地”，仅武昌与洪山两区的插花地带就多达处，“插花”已插到一些城区的心脏地带。这类情况，在我国设区的市大多普遍存在。于此，不加罗列。

造成我国行政区域中的“飞地”现象，原因是多方面的。既有历史形成而遗留下来的，也有当今因行政区划调整而产生的；既有因政治因素占主导而人为使之的，也有受经济因素影响而为缘由的；既有因客观发展受制约而不得不为之的，也有因传统顽疾所致而画地为牢的；既有宏观上循一般规律所形成的，也有微观上囿于民族宗教等特殊因由所派生的。凡此种种，在一定阶段、一定时空，或利弊并存，或弊大于利，不可一既而论。早在20世纪40年代，我国著名地理学家胡焕庸先生在《缩小省区草案》所拟的六项主张中，就提出“旧日省界犬牙交错之处甚多，凡插花飞地之类，自当一律免除”的见解。于今而论，从有利社会经济发展，有利加强政权建设，有利提高和完善我国行政区划管理水准的大政而言，尽量减少行政区域中的插花飞地问题，应当提上议事日程。

三、调整对策之管见

鉴于我国地方行政区域中的“飞地”表现为跨省、跨县（市）两大类，而这当中又主要涉及县、乡（镇）、村三种类别的现实状况，如何调整处理，提出如下管见。

(一)总体思路构想。必须确立强化行政区域的一体性，调整与处理要因地制宜，先易后难，确属特殊情况者特殊对待，解决现行行政区域中多而杂的“飞地”问题，促进政权建设与市场经济彼此协调发展。

(二)调整处理的基本原则。应遵循以下四点：一是要坚持有效管理，利于行政管辖的原则；二是要坚持立足长远，符合经济流向的原则；三是要坚持照顾历史，维护民族团结的原则；四是要坚持先易后难，统筹规划与分步实施结合的原则。在具体实施中，要体现顾全大局，妥善调整，力求合理，规范运作；应该讲团结，讲风格，要走出“画地为牢”、“寸土不让”的误区。调整处理“飞地”要有利于政治稳定、经济发展、民族团结、资源开发。

(三)按类别实施调整

1.跨省际的整县“飞地”，可以将其成建制地划隶到与之毗邻（或所在）的省（自治区、直辖市）。

2.县属的“飞地”乡镇，可将其划属到飞地所在县（市）的政区范畴，成为“飞地”所在县（市）领属的乡镇。

3.省际、县际的零星“飞地”，可似同如前所述(2)的调整办法予以处理。

4.一省范围之内的县级政区中相互有“飞地”交叉的，可以采取“置换”的形式，即通过双方协商的办法，本着互利互惠的原则，予以置换，妥善解决。

5.县属片块“飞地”，面积大于县治驻地版块的，可考虑于“飞地”上的重要集镇设治，建置新县。

6.地处几县边缘交汇处的“飞地”，可酌情调整划拨到与之毗连而又便于管辖的县份。

7.一县之内，少数民族聚居的零星或片块“飞地”，可考虑设立民族乡（镇）、民族村，将其领属于飞地所在的县。这种办法既能够体现国家的民族区域自治政策，又能够比较合理地解决民族自治县在本土以外的“飞地”问题。

8.县级政区由几个较大的片块“飞地”组成，且分隔距离较近者，可考虑以几个主要片块的外围为轨迹，采取聚散并整的方式，兼并“飞地”相互间的它县地域，形成县域连片完整。

9.设有县级区的市，对于区级整块“飞地”的调整办法：建议：a.二三产业基础好、潜力大的，可考虑将整块“飞地”的市辖区，撤区设市，单独建置，与原城市母体脱钩。b.市辖区整块“飞地”与毗连县域矿冶资源开发尤为密切的，可考虑将其予以拓展，使之与市区主体连成一体。

10.对于设市政区中的片块“飞地”，可以考虑实行下列几种处理办法：a.将片块“飞地”归属到其所在的县。b.将与市区邻近的片块“飞地”延展，使之与城市母体相连。此例前有所述。c.将远离母体的片块“飞地”，单独设县。

11.设有县级区的市（含省级市、副省级市），区间交叉的零星“飞地”，应本着有利于各区发展，有利于城区管理，利益兼顾，进行调整，从根本上消除这种状况。

12.少数因多种综合因素造成，沿袭历史较长，一时又难以恰当解决的“飞地”，可以维持现状，加强管理与协调，待条件成熟后，再作妥善、合理的调整和处理。

以上只是调整处理的大略分类，提出的若干对应的建议与看法，挂一漏万，在所难免。尤其是情况较为复杂的“飞地”问题，如何处理，有待专家们提出高见。